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水利研究 | 农业水价综合改革模式路径在灌区中的应用

字体: 放大字体  缩小字体 发布日期:2022-08-17  来源:水利部发展研究中心  浏览次数:140

前 言

我国是一个农业大国,农业生产用水量占国家总用水量的比重较大。同时,我国也属于水资源稀缺国家,水资源在农业生产中的大量使用,使我国水资源紧缺问题更加严重。经过调查发现,尽管我国水资源非常紧缺,但许多灌区却存在水源浪费、水源污染等问题,珍稀的水资源并未得到充分合理的利用,导致以上问题产生的主要原因是灌区农业水价不合理,如水价过低导致群众节水意识淡薄,进而引起水源浪费严重。因此,对灌区水价与水价改革相关问题进行探讨具有重要的现实意义。


 

Part


灌区农业水价存在的主要问题

(一)水价偏低

调查发现,农业灌溉区域的水价普遍较低,过低的水价不仅导致农民不注意水源保护与水资源节约,更使水利工程建设与运维管理得不到保障。据有关调查数据显示,近几年我国水利工程农业水价普遍偏低,导致农业水价得不到提高的原因也是多方面的,如水费计收方式不合理,一些地区按供水成本收费,忽略了水利工程在建设与使用期间的资金投入,水费整体偏低。此外,水价偏低还与农村经济收入有关。由于农村经济发展水平相对较低,农民经济收入有限,相关部门在制定水价时会出于减轻农民农业生产负担的考虑而适当降低水价。除以上原因外,部分区域末级渠系水价改革受重视程度不够等原因,尚未进入到政府水价管理范畴,用水水费仍然是相关部门代为计收,缺乏相应的监督管理机制,导致末级渠系所收水费偏高,国有水利工程的价格空间受到挤压。

(二)农民实际支付水费的负担重

在水价普遍过低的情况下,一些灌区又存在截留、挪用等现象,导致农民实际承担的水费相对较高。近年来,我国一直在推进农业水价改革,致力于减轻农民经济负担,但现实情况却是农民支付水费的负担逐渐加重。深入调查与研究可知,2006年我国取消了农业税。在这一政策实施后,水费成为农业唯一收取的费用,因而也就成为主要的截留目标。此外,一些农村地区水费征收管理系统不够完善,水费得不到有效管理,农民实际支付的水费在不断增加。

(三)水费计收方式不合理

当前许多灌区的水费计收标准仍然比较单一,水费计收方式也不够先进合理,许多地区还没有推广应用超定额用水累进加价、两部制水价、丰枯季节水价等计价方式。更为关键的是,灌区缺乏相对完善且可靠的计量仪器设施,更多的是依托于上级渠道计量分水灌溉,影响水资源合理开发利用,可能存在部分农田未能得到充分灌溉,或是由于计量不准确导致水费缴纳出现争议,缴纳不及时,影响到后续的工程维护工作顺利开展。目前多数地区的农民用水者协会存在资金支持力度不够、配套硬件设施不完善等情况。由于经费不足,后续的工程维护工作缺少充足资金的支持,不可避免的影响到后续相关工作顺利落实。

(四)水权界定不清晰

农村一些小型水利工程是历史遗物,普遍存有产权不明等问题。一些水利工程因为兼有营利性与公益性等特点,权责主体不够明确。在水利工程管理权责界定不明确、主体责任不清晰的情况下,水价的制定与执行都会受到严重阻碍。另外,我国传统的农村水利工程管理模式为集体经济组织管理模式,农户没有将水利工程管理与自身利益紧密连接起来,节水意识不强,缴费积极性也不高。

(五)田间配套工程建设滞后

在农业水价改革背景下,尽管已经转变了以往大水漫灌的方式,节水意识不断增强,但仍然存在水费收缴失衡的情况。水价改革后,农民衬砌渠道的积极性不断增强,但由于项目支持力度不足,大量农村劳动力前往城市务工,留在农村的居民老龄化问题严重,多种问题导致农田水利建设投入力度不足,组织管理难度较大,难以有效解决用水节水效益失衡问题。

(六)灌区之间的发展失衡

不同地区的用水理念存在一定差异,对于一些经济发展快但水资源短缺的区域,农业水价改革进展较快,农民的参与热情较高,节水意识较强。渠系水利用系数持续提升下,大量节水灌溉技术引进应用,促使高效节水工程建设进程不断加快。但不同区域的灌区灌溉水利用率却有所差异,未能协同发展。对于一些海拔较高的区域,采用地表水灌溉,缺少地下水补充支持,仅仅是依靠地表水灌溉,保灌率水平偏低。由于灌区的地质条件不同,存在用水矛盾问题,对于纯井灌溉区域,用水供需矛盾问题尤为严峻,主要是采用地下水超采来满足水资源需求。灌区内推进落实高效节水工程,但仍然存在缺水问题。河井混灌区用水矛盾较小,保灌率较高,区域经济发展水平快,土地流转快,农业水价改革成效理想。纯河水灌溉区域由于水量充足,用水管理过于粗放,群众节水意识不强,导致灌水混乱无序,农业水价改革进程缓慢。


 

Part


农业水价改革目标

灌区农业水价改革需要在明确具体目标的前提下,保证各项工作规范有序进行,具体包括以下几点:一是加强水资源定额管理和总量控制。核定农业用水总量,制定和落实用水总量封顶政策。二是采用终端计量供水。此种方式需要适当的增加资金投入,对区域资源挖掘整合,配套终端计量供水设施,落实农业水价政策,形成良性的农业水价形成机制,在满足农业灌溉需求的同时,有效降低农业供水成本,减少不必要的水资源损耗,依据不同用水需求确定合理的供水价格。三是完善节水奖励机制和补贴机制。为了支持农业水价改革深化,应建立完善的节水奖励机制和补贴机制,整合资源,拓宽资金筹措渠道,对于参与农业节水的农户可给予资金奖励支持,以此调动农户的积极性。同时,积极整合社会资金,颁布相关政策制度,支持后续中小型水利工程建设。

通过灌区农业水价改革,可以为灌区提供充足的运行维护费用,以求确定最佳的水价。摒弃传统理念束缚,水价按方收费,同时要求征收农业地下水水费,此种方式可以规范水资源开发和利用行为,规避盲目开采地下水造成的水资源浪费问题。应建立水资源统一管理制度,指导后续地表水和地下水开采活动有序进行,最大限度规避生态环境遭到破坏。通过改造升级,安装智能计量设备,智能化管控水资源,有助于减少水资源消耗。另外,实行末级渠系水价,综合考量引水灌溉面积,确定最佳的水价,并上报给相关部门,经由上级部门审批通过后,农民用水者协会负责末级渠系水费收取和管理。通过此种方式,不仅有利于水费计收合理化,避免区域水费标准不统一的情况,还可以有效减少农民的用水成本压力,提升农民收入水平。另外,此种方式计收的水费可以投入到灌区农田水利工程维修养护工作中,确保农田水利工程稳定、有效运行。


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灌区农业水价综合改革措施

(一)健全完善用水管理体制

按照“谁受益、谁负责”的原则构建管理体系,全面落实各项管理工作,使水资源得到充分利用与科学管理。在构建管理小组与管理体制时,要以全新的理念及思想为基础,在深入调研的基础上构建管理体制,提高水利工程管理水平。具体如有关部门可树立公众参与理念,开展对群众的宣传教育工作,通过全面系统的宣传教育,改变群众错误思想观念,充分认识到水价改革与用水管理的重要性,调动群众积极构建专门的管理小组,切实提高用水管理效率。为了使水资源得到有效管理与利用,还可在灌区推行专业管护制度。当地水利机构要强化职能,派遣专人充分调查水利工程区域的实地情况,包括地质条件、水文环境以及水资源储量,并加强与相关部门的沟通联系,建立相对完善的组织机构,如基层水务站、农民用水户管理协会等。在专门部门支持下,实现对区域内灌区水利工程、灌溉水源等进行全权管理,从根本上解决管理权限混乱等问题。另外,可在灌区建设发展农民用水者协会,即由农民自愿组成管水用水组织,自愿对灌溉用水以及水利工程等进行管理与维护,使灌区水源得到充分合理利用。相较于政府管理部门,这种民间性质的管理组织在用水管理上更具有优势。具体如农民用水者协会可以加强供水单位与农民之间的联系,协会可以为用水农户提供真实、透明、全面的水价信息、用水信息,让信息不对称问题得到有效解决,同时也让水价改革更加公开、透明。

(二)改进农业水价补贴方式

研究与实践证明,对灌区农户给予水成本补贴、水价补贴,不仅能够减轻农民经济负担,而且也能增强农民节水意识,提高其缴纳水费的积极性,使灌区水资源浪费严重、水费计收困难等问题得到有效解决。对此,可以在政府财政补贴支持的同时,适当的增加农业用水价格,以此来获取更多的建设资金。具体的做法:根据灌区实际情况以及当地的水费计收标准核定农业用水价格,其中的部分损失由国家补贴。在对农户进行补贴时,还需根据灌区实际情况科学选择最为合适的补贴方式。当前常用的补贴方式有暗补、明补以及介于暗补与明补之间的3种补贴方法。每种补贴方式都有各自的适用情况。从原则上来说,国家在对用水农户进行直补时应采用明补方法,即直接向农户发放补贴资金,之后将灌溉区域内的水价适当提高,通过提高水价增强农民的节水意识,同时也让灌区的水价逐渐趋于合理。

(三)完善农业水价分摊机制

灌区农业水价改革是一项综合、系统且复杂的工作,水价改革牵涉到多个利益群体,涉及多个部门。因此,在对灌区农业水价进行调整时,必须要考虑好利益分配以及分摊问题,避免不必要的纠纷。在改革时要综合系统分析各部门以及农民群众的利益,考虑农民的经济承受能力,继而从调控水价、提高水资源利用率这一目标出发,通过多种渠道、多种方式与各利益相关者进行沟通与协调,力求制定出一套能使各方都满意的水价改革方案。

(四)建立灌排工程体系

积极将节水理念落到实处,支持水价核定、水费收取等工作有序进行,配备相对完善的基础设施。伴随着农田水利工程投入力度和建设力度的加大,用水计量问题得到显著改善,但实际中计量率仍然处于较低的水平。对此,应充分考量灌溉模式、管理方式以及供水条件等情况,在此基础上合理划分计量单元,配备完善且可靠的计量设施,推广应用信息化管理系统。基于此种方式,可以有效增强水量使用公正性和均匀性,水费缴纳工作透明,对于促进水资源合理配置与利用具有积极作用。除此之外,多措并举,完善配套基础设施,结合配套政策支持,为农田水利工程提供充足的资金保障。经过统筹安排,围绕统一的质量标准推进水利工程建设,便于提升节水效益,降低农业水费支出。推动水利投融资体制改革深化,在当地财政投入支持下,结合金融扶持政策吸引更多社会资本参与水利工程建设和管理。


 

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结语

推进灌区水价改革、调整灌区水价政策有助于提升灌区水资源利用率,促进灌区农业健康稳定发展。因此,相关部门要根据灌区水价低、农民实际支付费用高等问题重新完善水价管理机制,改进水价补贴方式,创新水价分摊机制,使水价引起的各项问题得到有效解决。

 
 
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